Utolsó hozzászólások


Dr. Sebestyén Sándor író és történész cikkei hihetetlen érdekesek, izgalmasak s talán ami a legfontosabb érthetőek az olvasó számá…






Publikálni szeretnék Önöknél. Hol találom a formátum-információt? Jánossy Dániel ÁSZ

Néhány gondolat a közigazgatás korszerűsítéséről

Megjelent: 2006. március – 2. évfolyam 3. szám


DR. KARA PÁL nyugalmazott államtitkár.
A közigazgatás korszerűsítése – egyfelől – minden valószínűség szerint a modern államok történetének, ha nem is a leghálásabb, de mindenképpen az egyik leggyakrabban előforduló téma- és problémaköre. Számtalan nemzetközi példa is hozható öreg kontinensünkről, de ha szigorúan saját országunkban maradunk, akkor is tény, hogy az 1848–49-es forradalom és szabadságharc kapcsán létrejött első felelős magyar minisztérium, egészen pontosan annak belügyminisztere már célul tűzte ki az ország közigazgatásának átfogó korszerűsítését. Sajnos a közismert történelmi körülmények folytán ebből szinte semmi nem valósult meg, a kiegyezés után azonban végül is csodálatra méltó gyorsasággal kiépült egy számos tekintetben európai színvonalú, akkor modernnek, sőt korszerűnek ítélhető közigazgatás, amelyet persze szinte azonnal korszerűsíteni kellett – állította abban az időben is sok szakember. Az első világháborút követően a sajátos intermezzót jelentő tanácsköztársaság is minden bizonnyal sürgősen megkezdte volna az éppen csak kiépített államszervezet és közigazgatás korszerűsítését, ez azonban idő hiányában nem történt meg.

A kormányzóság idején, a húszas években számos intézkedés történt a modernizáció érdekében, mégis a korszak kiemelkedő államférfija és közigazgatási zsenije, Magyary Zoltán természetesen a korszerűsítést tűzte ki élete alapvető céljául, és ennek érdekében, akár mint kormánybiztos, akár mint a korszak egyik szellemóriása, igyekezett sokat tenni. Sajnálatos, hogy kiváló tevékenységének nagy többsége „csak” elméleti munkaként maradt ránk, az államszervezetet és a kormányzati/önkormányzati munkát igazából nem sikerült megreformálnia.

Természetesen nem kötelezettségem Magyary munkásságának semmiféle érdemi elemzése, azt azonban meg merem kockáztatni, hogy a sikertelenség egyik fő oka már abban az időben is a különböző tárcák ellenállása, de legalábbis közömbössége volt. Ezt azért szükséges megjegyezni, mert 60-70 évvel később szinte kísértetiesen hasonló okok következtében buktak el vagy voltak az érdemi végeredményt tekintve teljesen sikertelenek, akár a kormányzati tevékenységet, akár az időközben létrejött önkormányzati szférát korszerűsíteni szándékozó törekvések.

A II. világháború után, pontosabban az 1948-at követően kialakult államszervezet és kormányzati struktúra korszerűsítése sokak számára talán utólag nem is értelmezhető, holott még az akkori politikai helyzetben is előfordultak különböző kísérletek, időről időre a szakemberek egy-egy szűk csoportja előállt többé vagy kevésbé kimunkált modernizációs elképzelésekkel. Ennek betudhatóan például az ötvenes évek közepén, majd a hatvanas évek elején konkrét elképzelések láttak napvilágot a regionalizmussal kapcsolatban. Emellett az 1968-as évhez kötött gazdaságirányítás új rendszere, vagy az új gazdaságirányítási rendszer eredményeként kétségkívül rámozdult a korszerűsítésre a politikai-állami szféra. Ezen belül 1970–71- től nemcsak a minisztériumokat szervezték át (néhányat többször is), hanem minőségi ugrásként a még mindig rendkívül erősen szovjet mintájú, 1954-es évjáratú második tanácstörvény szabályozásával szemben megszületett 1971-ben az egészen a rendszerváltásig, sőt még azt követően is néhány hónapig hatályos harmadik tanácstörvény, amely az akkori politikai viszonyok közepette igyekezett mindent „kihozni” a helyi demokrácia valamiféle erősítése, de különösen az érdemi helyi közigazgatás kiépítése terén.

Talán mondanom sem kell, hogy ezt követően is szinte minden ciklusban született valamiféle korszerűsítési elképzelés, jelentős vagy éppen jelentéktelen koncepció. Némelyikből semmi nem valósult meg, egyesek azonban nagyon is átmentek a valóságba, a napi gyakorlatba.

Közülük, ha csak az említés szintjén, de kettőt mindenféleképpen érdemes, sőt szükséges kiemelni. Az egyik a járási tanácsszint 1971-es felszámolását követően 1983. december 31-ével maguknak a járásoknak, mint Magyarország alkotmányban rögzített egyik állami területi beosztási kategóriájának a megszüntetése volt. Másrészt külön is említésre méltó a helyébe lépett/léptetett ún. városkörnyéki igazgatási rendszer és a vele párhuzamosan kialakult, majd megerősödött és országossá vált igazgatási társulások átfogó rendszere.

Ezen kifejezetten pozitív, illetve progresszív korszerűsítési elemek mellett sajnálatosan évtizedeken keresztül ugyancsak a korszerűsítés lobogója alatt szüntették meg csaknem a magyar községek felében gyakorlatilag és ténylegesen a teljes települési önállóságot – az ún. közös tanácsok rendszerének kényszerítő eszközökkel történt bevezetésével. E folyamatból nem is elsősorban az igazgatásracionalitás elemei hiányoztak, hiszen pl. az államigazgatási ügyintézés valóban és valósan sok helyen színvonalasabbá vált, kevesebb, de jóval kvalifikáltabb apparátus alakult ki. A másik oldalon azonban sok száz település az évek során elveszítette eredeti funkcióját, választott testület és vezető hiányában az akkori hivatalos kormányzati célkitűzésnek sajnos egyre inkább megfelelve, végül is funkciótlanná vált, azaz lakossága elöregedett, intézményrendszere fokozatosan megszűnt stb.

A rendszerváltozás egyik alapkérdése volt, hogy a politika, ezen belül az Országgyűlés 1990-ben visszaadja-e a települések önállóságát…
Ilyen előzmények után a rendszerváltozás egyik alapkérdése volt, hogy a politika, ezen belül az Országgyűlés 1990-ben visszaadja-e a települések önállóságát, egészen pontosan, hogyan alakítja a helyi társadalmat, ezen belül a helyi-területi közigazgatást, értve alatta természetesen az államigazgatási és az önkormányzati szférát egyaránt.

Nemcsak ez a jelentős döntés, hanem annak eredményei is ma már eléggé közismertek. Kétségtelenül, az eltelt négy ciklus után ma már semmiféle hurráhangulat nincs, és esetenként a politika, szinte az egész állami szféra és ezen belül természetesen a kormányok/kormányzati szervek is sokkal inkább szükséges, vagy éppen szükségtelen nyűgnek tartják vagy ítélik az önkormányzatokat, amelyeknek jelentős része viszont egyre inkább felőrlődik a permanens pénzhiány, illetőleg a pénzért való állandó küzdelem során.

Az eddig elmondottakat természetesen nem bevezetésnek szántam, hanem sokkal inkább legalább utalásszerűen érzékeltetni szerettem volna azt a folyamatot, amely elvezetett napjaink önkormányzatainak lényegéhez. Azért rendkívül fontos ez, mert időről időre riasztó, néha számomra döbbenetes „elképzelések” jelennek meg, sokszor a korszerűsítés vagy éppen a reform címkéjével a községekkel, városokkal, megyékkel kapcsolatban.

Az egyik „vonulat” a képviselő-testületi tagok több tízezres számát tartja indokolatlannak, amelyen adott esetben hatalmasat lehetne spórolni, mert ezek a létszámok egyesek szerint teljesen feleslegesek. Ezek a vélemények kétségtelenül tartalmaznak bizonyos részigazságot, anélkül azonban, hogy bele mernének „menni” a jelenlegi szabályozás által létrehozott helyzet igazi visszásságaiba. Magyarán, azt kellene a bírálóknak kifejteni, hogy nem elsősorban a képviselői létszámok magasak némely (vagy egyes) önkormányzat-típusoknál, hanem a képviselő-testületi tagoknak, a bizottsági elnököknek és tagoknak stb. kifizetett ún. tiszteletdíjak és más juttatások összege jelentős, indokolatlanul magas. Arról nem szoktak ezek a vélemények szólni, hogy éppen a „célkeresztben” lévő több száz kistelepülésen eleve (szerintem nagyon helyesen) nem is állapítanak meg ezeknek a személyeknek semmiféle tiszteletdíjat, legfeljebb igen indokolt esetben (nagyon ritkán) a felmerült és igazolt költségeket térítik meg.

…radikálisan csökkenthető lenne nemcsak a képviselők száma, de a működésükkel összefüggő költségek is.
Visszatérve a lényeghez: távolról sem vagyok sem a fővárosnak, sem a kerületeknek, a megyei közgyűléseknek pedig különösen nem valamiféle ellensége, azonban mindhárom kategória tekintetében megfelelő felülvizsgálat során valóban radikálisan csökkenthető lenne nemcsak a képviselők száma, de a működésükkel összefüggő költségek is. (Sőt halkan megjegyezve: nem lenne célszerűtlen megfelelő karcsúsítást végrehajtani a nagyobb városok tekintetében is.)

A másik jelentős támadási felület, és egyben sajnálatosan „örökzöld” probléma a hivatali apparátus létszáma. Ez is olyan kérdés, amelyet az ötödik ciklus környékén már ideje lenne rendezni. A kialakult tényleges helyzet részben követhetetlen, részben áttekinthetetlen. Egy azonban bizonyos: adott esetben a településen előforduló különböző problémák megoldására könnyedén fel lehet áldozni néhány polgármesteri hivatali dolgozót – annál is inkább, mert őket végül is nem védi senki. Ha ehhez hozzávesszük, hogy számos önkormányzatnál aszerint cserélődik ciklusonként legalább egyszer az apparátus, hogy a város vagy a falu új vezetése milyen politikai beállítottságú, nos akkor nem csodálkozhatunk azon, hogy esetenként és helyenként az igazgatási munka színvonala meglehetősen sok kívánnivalót hagy maga után.

A probléma megoldására létezik egy szakmailag már megfelelően kimunkált, tulajdonképpen minden komoly érdeklődő által hozzáférhető megoldás, amit röviden igazgatási létszámmodellnek nevezhetünk. Itt és most erről csak a következő két legfontosabb összefüggést tudom leírni:

– felmérték a szakemberek, hogy a polgármesteri hivatal dolgozói főbb önkormányzattípusonként és ezen belül a lakosságszám figyelembevételével milyen százalékban látnak el államigazgatási feladatokat és mennyiben önkormányzatiakat. (Nagyban-egészben ez az arány 70-75, illetve 30-25%-os megoszlást jelent.) Ennek megfelelően a modell alapján nagy pontossággal állítható, hogy egy-egy önkormányzatnál mekkora és milyen összetételű apparátus működtetése lenne célszerű, illetve optimális;
– másfelől az előbbieknek megfelelően nagy pontossággal lehetne tervezni a szükséges bért is, amelyet alaphelyzetben, azaz a feltétlenül szükséges mértékig az állam fizetne. Ezen túlmenően a kétségkívül néhol jelentős eltérést eredményező helyi sajátosságokat már az illető önkormányzatnak kellene felvállalnia, amely egyébként is annyi, a létszámnorma feletti személyt foglalkoztathatna, amennyit szükségesnek ítél. Az utóbbiak bérét azonban természetesen neki kell fedeznie.

Harmadik területként szükséges említeni az önkormányzatok egyéb működésének/működtetésének költségeit, ezen belül a nagyon sokak által megalapozottan bírált, esetenként az „álcázással” együtt több száz normatívát, a személyi jövedelemadó megosztását, a helyi iparűzési adó mikénti kiváltását, általában az egész helyi adórendszer problematikáját – és még hosszan sorolhatnám. Egy igazi önkormányzati reform keretében a szakembereknek erre minél előbb és igen hatékony megoldásokat kell ajánlaniuk.

Az önkormányzati rendszer olcsóbbá és hatékonyabbá tétele összességében megítélésem szerint is reálisan elképzelhető és megvalósítható. Ehhez azonban – egyebek között – rendkívül egységes és kőkemény, igen hatékony konszenzuson alapuló politikai döntés szükséges, hiszen a felsorolt elemek szinte mindegyike legalább egy ún. kétharmados törvényt érint, sőt az állami és a kormányzati szférával összefüggésben – amint mindjárt érzékeltetem – magát az alkotmányt is.

A teljes képhez ugyanis még rendkívül sok további lényeges elem tartozik. Így különösen alapvető kérdésnek tartom, hogy nemcsak a politikának, hanem a további számba jöhető érdemi résztvevőnek is végre valamiféle közös véleményt kellene kialakítani a XXI. század első éveinek-évtizedeinek államáról, pontosabban az állam szerepéről, feladatairól, felelősségéről. Enélkül ugyanis lehetetlen precízen meghatározni, elhatárolni az önkormányzati feladatokat is (lásd pl. napjainkban az egészségügy teljes vertikumát), de ugyanígy csak ennek függvényében célszerű komolyabban foglalkozni akár egy igazi új alkotmány megteremtésével vagy olyan problémák taglalásával, vagy megoldásával, amelyekről – sajnos – kellő tartalom nélkül ugyan, de elég gyakran hallhatunk manapság. Ilyen például a kétkamarás parlament, az országgyűlési képviselők számának jelentős csökkentése, az egyéni országgyűlési választókerület további sorsa.

De ide kell sorolni a jelenleg teljesen megoldatlannak tűnő, de az egész önkormányzati rendszert, azaz az ország teljes lakosságát érintő olyan kérdést is, mint a regionalizmus, ezen belül az önkormányzati régiók létrehozása, a megyék, illetve a megyei önkormányzatok további szerepe, valamint a kistérségek egyre inkább meghatározó jelentőségű helyzete, sorsa, jövője.

Végül, de nem utolsósorban nem feladatom ugyan (szerencsére), de nem is akarom teljes mértékben kikerülni a kormányzati tevékenység, illetve általában a központi államigazgatás korszerűsítése problematikáját. Nagyon remélem, hogy a számos dilettáns rögtönzésből, a legkülönbözőbb „erős felindulásból elkövetett” nyilatkozatokból abban az értelemben nem lesz semmi, hogy valakik ismételten elkezdenek érdemi koncepció, megalapozott és szakmailag alátámasztott álláspontok, bizonyos, talán ez esetben nem haszontalan nemzetközi tapasztalatok híján faragni, úgymond radikálisan csökkenteni a kormányzati apparátust. Természetesen nem valami szent tehénről van szó, és a kellő időben nyilván ezen a téren is megfelelő ésszerűsítéseket kell végrehajtani, amely jelenthet – egyebek között – akár viszonylag jelentős létszámcsökkenést is, ez utóbbi azonban nem szabad, hogy igazi cél legyen. Azt ugyanis remélhetőleg senki nem gondolja komolyan, hogy az ország jelenlegi gazdasági helyzetében az alig tízezer főt számláló központi közigazgatási apparátusból néhány tucat, vagy egy-két száz ember elküldése bármiféle megjegyzésre méltó eredményt okozna. Ennél jelentősebb csökkentés kizárólag akkor lehet ésszerű, ha ezt a lépést megelőzi egy igen komoly feladatrevíziót követő új, a jelenleginél sokkalta racionálisabb feladatmeghatározás.

Ez a „visszafogottságom” azonban messze nem vonatkozik a napjainkban már követhetetlen létszámú, elnevezésű és különösen feladatú, legkülönbözőbb rendű-rangú ún. országos hatáskörű államigazgatási szervek (?!), továbbá a hihetetlen mennyiségű háttérszervezetekre és intézmények sokaságára. Ezek radikális leépítése valóban halaszthatatlan. Enélkül bármilyen szépen megfogalmazott közigazgatási korszerűsítés (vagy pláne reform) eleve kudarcra van ítélve.




Szóljon hozzá!
Név:
Jelszó:
Üzenet:
 




© 2005-2019, Polgári Szemle Alapítvány