Utolsó hozzászólások


Dr. Sebestyén Sándor író és történész cikkei hihetetlen érdekesek, izgalmasak s talán ami a legfontosabb érthetőek az olvasó számá…






Publikálni szeretnék Önöknél. Hol találom a formátum-információt? Jánossy Dániel ÁSZ

Tézisek a kormányzati szervezetrendszer modernizációjára

Megjelent: 2006. március – 2. évfolyam 3. szám


SÁRKÖZY TAMÁS egyetemi tanár. A Tézisek a szerző 2004–2005-ben végzett kormánybiztosi tevékenysége alapján írt könyvén (Államszervezetünk potenciazavarai. A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai. HVG ORAC, Bp., 2006) alapulnak
Ez a javaslat beilleszthető azon anyagok sorába, amelyet az Unió tagállamai országaik versenyképességének fokozása érdekében az Európai Unió 2001-es European Governance-ról szóló fehér könyve alapján készítenek. Ugyanakkor a javaslat csak szervezeti jellegű – szintetizálni kell az egyéb ún. államszervezeti reformanyagokkal, így különösen a területi (regionális) államreformmal, a kormányzati humánpolitikai (közszolgálati), illetve finanszírozási (államháztartási-államszámviteli) reformmal, az elektronikus kormányzás kialakításával. Ennek a szintézisnek a lehetősége és egy komplex kormányzati modernizáció végrehajtásának lehetősége 2006-ra létrejött és a választások után végrehajtható.

I. Helyzetértékelés
1. A jelenlegi kormányzati szervezetrendszer alapjellemzője, hogy biztosítja a jogállamiságot, de nem hatékony és nem eredményes.

2. A túl nagy, túltagolt, túlcentralizált, túl tradicionális, túlterhelt, túl nehézkes, a környezeti változtatásokra túl későn reagáló, egyszerre pazarló és forráshiánnyal küzdő kormányzati szervezetrendszer
a) nehezíti az uniós tagságunkból származó előnyök kihasználását;
b) túlköltekezéshez, illetve államháztartási nehézségekhez vezet;
c) túladóztat, túlszabályoz, túlzott adminisztratív terheket ró a vállalkozókra, és ezzel rontja a magyar gazdaság versenyképességét (deregulációs deficit);
d) nem képes színvonalas közszolgáltatásokra, az elektronikus közigazgatás bevezetése pedig túl lassú.

3. A központi államszervezet kb. 20-25%-kal nagyobb, mint amit az OECD-adatok szerint az ország mérete, GDP-je, illetve a lakosság száma nemzetközi összehasonlításban indokolttá tesz. A bővülés – ciklikusan – a rendszerváltozás utáni 15 évet általánosan jellemzi és az államhatalom szinte minden ágára vonatkozik. Így kiterjed a kormányzati szervezetrendszerre is, bár a rendszerváltozással megszűnő feladatok (tulajdonosi igazgatás) volumene egyértelműen meghaladta az új feladatokat (piacszabályozás, megnövekedett hatósági feladatok). Általános tapasztalat szerint a központi közigazgatásban esik a szakmai színvonal és nincs megfelelő követelményrendszer, minőségmenedzsment, költségérzékenység. A bővülés ugyanakkor csak a közhatalmi szervezetre jellemző, a közintézményi szféra mennyiségben-minőségben gyengül, és ez utóbbi rontja a társadalmi közérzetet.

4. Az összkormányzati stratégia megvalósítása alacsony színvonalú, részstratégiák érvényesülnek, a végrehajtás is szétesik. Állandósult koordinációs zavarok észlelhetők. A kormányzati szervezetrendszerben bizonytalan irányítási, illetve felügyeleti viszonyok a jellemzőek, a szervek jelentős részének jogállása bizonytalan. A klasszikus minisztériumi rendszer kívülről- belülről kezd felbomlani, túl sok a kormányhivatal, minisztériumi hivatal, amelyek egyben az állandósult változás állapotában is vannak. Kaotikus a kormányzat területi szerveinek helyzete és ez nem segíti elő a regionális (önkormányzati, helyi közigazgatási) államreformot.

5. Nincs megfelelően kiépítve a kormányzati rendszer vagyonjogi oldala, a költségvetési gazdálkodás rendje felbomlott, rendszeressé vált a közfeladatok államháztartáson kívülre vitele kereskedelmi formákba bújtatva (köztestület, közalapítvány, közhasznú társaság). Az állami vagyongazdálkodás felaprózott, nem alakult ki a modern államkincstári rendszer.

6. A kormányzásban megbomlott a politikai és a menedzseri elem egyensúlya, a túlpolitizálás deformálja a kormányzati szervezetet. A túlpolitizálás egyben 1997- től végletekig kiélezett konfliktuspolitizálással párosul, amely ellehetetleníti a szakmailag megalapozott kormányzást. A civil szféra is deformált, nem tud kialakulni korszerű mezoszféra, a kormány és a civil, illetve érdek-képviseleti szféra partneri együttműködése még csak kezdetlegesen működik.

II. A kormányzati szervezeti reform alapjául szolgáló államfelfogás
1. Szerintem középutas (kevert) államfelfogásból kellene kiindulni, nevezetesen
a) egyfelől nincs szükségünk tekintélyelvű, paternalista, a civil kezdeményezőkészséget – önfelelősséget elmosó, osztogató-büntető-gondoskodó, mindenbe beavatkozó államra (mintegy a totális, diktatórikus, ugyanakkor koraszülött szocialista jóléti állam folytatójára);
b) másfelől a szocialista múlt, a rendszerváltozás átmeneti folyamata után közvetlenül nem lehetséges az ordoliberális „éjjeliőr állam” felfogás megvalósítása sem.
A polgári társadalomban elsődleges a magántulajdonú gazdaság és az autonóm civil szféra kettőssége, de másodlagosan fontos kiegészítő szerepet tölt be az esélyteremtő, a társadalom kohézióját erősítő, a magángazdaság működését befolyásoló, „fejlesztő-szolgáltató” állam.

2. Az aktív, erős állam koncepciója összeegyeztethető a kicsi és olcsó állam koncepciójával. A kisebb állam, az olcsóbb állam nem öncél, de a gigantomán, pazarló, álfeladatokat ellátó, költekező állam valójában nem erős, hanem hatékonytalan állam. A decentralizált és deregulált kormányzás nem jelenti a közszolgáltatások elhanyagolását, sőt – mivel lakosságközeli – színvonal-emelkedést kell eredményezzen.

Az aktív, erős állam koncepciója összeegyeztethető a kicsi és olcsó állam koncepciójával.
3. A modern kormányzás – európai szabvány szerint – a civil szférával partneri viszonyt kiépítő, nyitott és átlátható, érdekegyeztetésre, konfliktusfeloldásra törekvő többrétegű kormányzás. Ezt kell Magyarországon is megvalósítani. Alapvetően nem a dél-európai populáris média-marketingpolitizálási utat, hanem a kiegyensúlyozott skandináv kormányzati modellt kellene követnünk.

4. A modern kormányzás államhatalmi ellensúlyok rendszerében folyik. Ilyen ellensúlyok nemcsak a tradicionális államhatalmi ágak, hanem olyan modern ellensúlyok is kialakultak, mint az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok, a települési-területi önkormányzatok, a médiahatalom állami szervei, a Számvevőszék, a jegybank, a versenyhatóság. Az államszervezet egységes egész, a természetszerű ütközések mellett a kormány és az ellensúlyok viszonyában a kétoldalú együttműködésnek kell dominálnia. Ugyanakkor az ellensúlyok nem növelhetők korlátlanul, mert eltúlzásuk csökkenti a kormányzás hatékonyságát.

III. A kormányzati szervezetrendszer fejlesztésének céljai
1. Rendteremtés. Intézményi szempontból végleg le kell zárni a rendszerváltozás átmeneti szakaszát. A túlzások (ún. demokratikus düh) megszüntetésével nem egyszerűen jogállamot, hanem hatékony jogállamot kívánunk megvalósítani. Ehhez normatív alapokon (két státustörvény, vagyontörvény) meg kell szüntetni az állam saját „szürkegazdaságát”, a közfeladatok torz álprivatizációját, vissza kell állítani a költségvetési gazdálkodás tekintélyét. A kormányzati szervezetrendszer legyen egységes, amelyben a) világos jogállású szervezetek b) egyértelműen szabályozott vertikális és horizontális viszonyai állnak fenn. Normatív eszközökkel is meg kell akadályozni a kormányzati szervezetrendszer politikai deformálását, és ehhez kapcsolódóan erkölcsi erodálását.

2. Hatékony jogállamiság. Nem nulláról indulunk, nem teljesen új államszervezetet kell kiépíteni. Az alapvetően 1989–1991 között kialakult jogállami intézményrendszert a konszenzusos demokrácia elvei alapján meg kell szilárdítani, de torzulásait, belső ellentmondásait ki kell szűrni. Minőségi kormányzással hatékony, eredményes, a fejlett-konszolidált demokrácia és a társadalom belső szociális kohéziójának tényleges megvalósítására képes jogállamot kell kiépítenünk. (Minőségmenedzsment, követelményrendszer, teljesítménymérés, költségtakarékosság.)

3. Rendteremtés után modernizáció. Az eddiginél jóval kisebb, de egységesebb és hatékonyabb kormányzati szervezetre van szükség, amely megfelel a „governmentről a governance-ra való átmenet” nemzetközi tendenciájának, többszintű stratégiai kormányzást valósít meg, átlátható, nyitott és ellenőrizhető, a környezethez rugalmasan alkalmazkodni képes, a civil szférával (érdekképviseletekkel) partneri együttműködésben működik, biztosítja a társadalmi konfliktusfeloldást és kockázatkezelést. A modernizációhoz hozzátartozik az intézményes decentralizáció és dereguláció, az információs forradalom eredményeinek beépítése a kormányzásba (e-government) a lakosságközeli szolgáltató közigazgatás erősítése, képesség több és színvonalasabb közszolgáltatás nyújtására.

4. Jövőre irányított stabilitás. Olyan kormányzati szervezetrendszert kell kiépíteni, amelyben a kereszténydemokrata, a szociáldemokrata és a liberális értékrend alapelemei egyaránt megtalálhatók, amely az ún. konszenzusos demokrácia politikai modelljére épülve – nyilván a politikai váltógazdálkodáshoz igazodó eltérésekkel, súlypont-átalakításokkal, de – egyaránt megfelel a mérsékelt és toleráns balközép, illetve a jobbközép kormányzatoknak. Ezáltal elkerülhető a kormányzati szervezetrendszer négyévenkénti rángatózása, visszaállítható a közszolgálatban dolgozók biztonságérzete.

5. Eurokonform kormányzás. A környezeti változásokhoz (globalizáció, információs társadalom) aktívan alkalmazkodni képes, az államfunkciók átalakulását (pl. hagyományos honvédelem helyett terrorelhárítás, válságkezelés, szervezett nemzetközi bűnözés elleni harc) figyelembe vevő, a kormányzati feladatok komplexitásához alkalmazkodó, az EU kormányzati rendszerébe a nemzeti érdekek érvényesítése érdekében aktívan bekapcsolódni alkalmas kormányzati szervezetrendszert kell kialakítanunk, amely képes a kormányzati változásokra való szervezett és gyors reagálásokra.

6. Kisebb méretű, de teljesítőképesebb kormányzás. Mindezek figyelembevételével a cél szerintem első lépésben kb. 20%-kal, második lépésben 30%- kal kisebb kormányzati szervezetrendszer kialakítása a következő kormányzati periódus végére. Ez a kisebb kormányzati szervezetrendszer azonban képes legyen az összkormányzati stratégia kialakítására és tényleges végrehajtására, valamint a végrehajtás ellenőrzésére, hatásai elemzésére, a kormányzati költségek csökkentésére.

IV. A kormányzati szervezetrendszer felépítésének alapelvei
1. Magyarországon nincs szükség (és alkotmányos lehetőség) „prezidenciális” kormányzásra. A kormányzati szervezetrendszer élén a kormány, mint sajátos közjogi jogalany testület áll, és ezt a testületet vezeti az igen széles jogkörrel felruházott miniszterelnök. (A politika perszonalizációja ettől függetlenül lehetséges.) A kormány elsősorban minisztériumokat vezető miniszterekből álló testület, a tárca nélküli miniszter, illetve a kormánybiztos kivételes intézmény legyen (kormánymegbízottra, kormánymeghatalmazottra nincs szükség).

2. A Miniszterelnöki Hivatal megtisztítása és rendeltetésszerű működésének biztosítása az új kormányzati szerkezet egyik kulcskérdése. A MeH nem minisztérium, és ezért nem is úgy építendő fel, mint egy minisztérium. A MeH
a) egyszerre az egész kormány és a miniszterelnök komplex hivatali munkaszervezete,
b) egyszerre a kormányzati közpolitikai tevékenység és a központi közigazgatás irányításának intézménye. A MeH-ben ezért szakágazati feladatok, „alhivatalok” nem lehetnek (nem darabolódhat fel politikai államtitkárok között) és a MeH túlpolitizáltsága is megszüntetendő.

3. A miniszter kormánytagként a minisztérium egységes politikai és szakmai vezetője. A miniszter alapfeladata az összkormányzati stratégia és szemléletmód érvényesítése a tárcánál, és csak másodlagos a tárcához tartozó szakágazatok, területek szempontjainak beépítése a kormányzati szervezetbe. A miniszter nem ágazati érdekképviselő és költségvetési pénzkijáró-pénzkiosztó.

4. A jövőben a minisztérium alapfeladata részben a kormány stratégiájába beilleszkedő ágazati-szakmai stratégiaalkotás (-tervezés), részben a szabályozás (szabályozás-előkészítés) legyen, amelyet megfelelő információáramlás biztosítása útján egyfelől nemzetközi kapcsolatrendszerben (EU, globalizáció hatásai), másfelől a civil szervezetekkel, érdekképviseletekkel való folyamatos együttműködés keretében kell a tárcának teljesítenie. A minisztériumok a) hatósági, b) intézményirányító, c) támogatáselosztó tevékenysége radikálisan leépítendő, erre más szervezeti formák hivatottak.

5. A központi közigazgatás alapvető területi szerve a kormány területi (megyeiből fokozatosan regionálissá váló) hivatala legyen, a minisztériumok dekoncentrált szervei jelentősen csökkentendők, a tárcák csak törvény alapján és indokolt esetekben rendelkezzenek dekoncentrált szervekkel. A központi közigazgatás területi szervezetrendszere szinkronban álljon a regionális közigazgatási, illetve az összkormányzati reformmal.

6. A nem minisztériumi formában működő kormányhivatalok csak törvény alapján maradhatnak fenn – számuk jelentősen csökkentendő, egységesítendők, megtisztítandók. (A mai 50-60 szerv helyett csak kb. 25 kormányhivatal.) A kormányhivatalok egy része ún. független szabályzó hatóságként testületi vezetéssel és nagyobb önállósággal működtetendő. Új szervtípusként alakítandó ki a kormányügynökség.

7. A jelenlegi államtitkári rendszer ellentmondásait és a vezetődömpinget fel kell számolni. Két típusú politikai államtitkárt kell rendszeresíteni, nevezetesen a miniszterelnökségi államtitkárt és a minisztériumi parlamenti államtitkárt. A helyettes államtitkárok számát maximálni kell, az államtitkári juttatások külön rendszere megszüntetendő.

8. A központi közigazgatás háttérintézményeit kizárólag költségvetési szervi formában lehessen létrehozni. Az állam gazdasági társasági formában csak a tartósan állami tulajdonban maradó ún. kincstári társaságokat, illetve az állam gazdasági befolyásoló szerepét megvalósító szervezeteket (pl. fejlesztési társaságok) működtetheti. A közhasznú társaság intézménye megszüntetendő – a privát szféra rendelkezésére álljon a nonprofit társaság, a közszférának pedig a közintézet és a közüzem újból kialakítandó formái.

9. Egyértelműen szabályozni kell a költségvetési szervek jogállását. Ki kell alakítani a költségvetési szervek típusait, és az egyes típusok eltérő költségvetési gazdálkodási szabályokkal rendelkezzenek. A két alaptípus: közhatalmi szerv, közintézmény. A közintézmény új altípusai: a) közintézet, b) közüzem, c) költségvetési célalap, d) önkormányzó költségvetési szerv. A költségvetési célalapokon keresztül történjen – kiváltva a megszüntetendő közalapítványt – az állami támogatások elosztása a tág értelemben vett civil szférában (Civil Alap, Kulturális Alap, Innovációs Alap, Tudományos Kutatási Alap, Szülőföld Alap stb.). Az alapok élén civil tagokkal rendelkező testületek álljanak. Az önkormányzó költségvetési szervek egyik formája a felsőoktatási intézmény, a másik a nemzeti közintézmény legyen (az alapvető kulturális intézmények új formája).

10. A köztestületek infláltatását is meg kell szüntetni és részükre egységes jogállást kell biztosítani. A kormányzati munkába bevonandó két alapvető köztestületnek, a Magyar Tudományos Akadémiának, illetve a Nemzeti Sportszövetséggel társult Magyar Olimpiai Bizottságnak közvetlenül a költségvetésből származó egylépcsős normatív finanszírozást kell biztosítani.

11. Az intézményes privatizáció befejezésével meg kell szüntetni az állam vállalkozói vagyonát, illetve az ezt kezelő üzleti szervezetet. Az államnak alapvagyona a kincstári vagyon, amelyet egységes államkincstári szervezetnek kell kezelnie – a kincstári vagyonból ágaztatandó el a gazdasági befolyásoló vagyon. Az Államkincstárhoz tartozzon a teljes állami vagyon (pénzvagyon, reálvagyon, kincstári társaságok, államadósság-kezelés), a befolyásoló vagyon felett – az MFB-n és fejlesztési pénzintézeteken, társaságokon keresztül – a fejlesztési miniszter rendelkezzen. A kormányzati szervezetrendszer szétszórt gazdálkodása, infrastruktúra- ellátása megszüntetendő, és azt a jövőben a Kormány Szolgáltatási Főigazgatósága, illetve a Magyar Államkincstár együttesen lássa el. A Magyar Államkincstár egységes szervezetrendszer legyen, élén az Államkincstári Tanáccsal.

V. A választások után létrejövő új kormány szervezeti felépítésének súlyponti területei
Az alapvető szervezeti feladatok szerintem a következő kormányzati periódusban:

a) A Miniszterelnöki Hivatal korszerű kormányhivatallá alakítása, amelyben nincsenek ágazati részfeladatok, alhivatalok, bújtatott politikusok pedig nem tevékenykednek. A komplex központi közigazgatás-fejlesztést (közszolgálati humánpolitika, szervezetfejlesztés, stratégiai tervezés, minőségmenedzsment, e-kormányzás), az Európai Unióval kapcsolatos belső kormányzati koordinációt, valamint a civil szférával, érdekképviseletekkel való kormányzati kapcsolatrendszert a Miniszterelnöki Hivatalba kell koncentrálni.

b) Gyors, operatív reagálásokra képes kormány-kabinetrendszert kell kialakítani, a felesleges kormánybizottságokat, tanácsokat le kell építeni.

Gyors, operatív reagálásokra képes kormány- kabinetrendszert kell kialakítani…
c) A közbiztonság hatékonyabb jogállami (garanciális) minisztériumi megalapozása szükséges (Igazságügyi és Közbiztonsági Minisztérium).

d) A területi államreform komplex megvalósítására alkalmas Területfejlesztési, Helyi Közigazgatási és Önkormányzati Minisztériumot kell létrehozni. A vidékfejlesztést komplexen lássa el a területfejlesztési, az agrár, az infrastrukturális és a környezetvédelmi tárca.

e) Olyan gazdasági minisztériumrendszert kell kialakítani, amelyben világosan elkülönülnek a költségvetési, kincstári (Pénzügyminisztérium), a gazdaságfejlesztési (Gazdaságfejlesztési Minisztérium), valamint a gazdasági infrastrukturális feladatok (Infrastrukturális Minisztérium). A gazdasági infrastrukturális területen önálló szabályzó hatóságként működni képes kormányhivatalok rendszere alakítandó ki (energia, építésügy, közlekedés).

f) A társadalompolitikai kormányzásban meg kell szüntetni a tág értelemben vett kulturális terület kormányzati feldaraboltságát és egységes Kulturális és Oktatási Minisztérium alakítandó ki. Megszilárdítandó az integrált Szociálpolitikai és Esélyegyenlőségi Minisztérium.




Szóljon hozzá!
Név:
Jelszó:
Üzenet:
 




© 2005-2019, Polgári Szemle Alapítvány